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一、民主的組織化管理

民主是人類政治活動(dòng)的一種重要方式，其制度設(shè)計(jì)、程序規(guī)則安排和組織協(xié)調(diào)、民意收集整理等都屬于管理的范疇。通常意義上的民主管理和管理民主是管理者以民主、公平、公開為原則，協(xié)調(diào)各組織、各種行為達(dá)到管理目的的一種管理方法，以避免絕對(duì)服從精英權(quán)威所帶來的危害。將民主作為管理的方法，運(yùn)用到管理過程中指的就是管理的民主方法，而不是對(duì)民主本身的管理。本文對(duì)民主的管理研究是將民主作為管理的對(duì)象，探討如何管理民主，使民主發(fā)揮有效作用的問題。

對(duì)民主進(jìn)行管理，核心就是民主需要組織和集中。在民主選舉活動(dòng)中，選區(qū)的劃定、選民的結(jié)構(gòu)比例分配以及民主選舉活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)、指揮等都屬于對(duì)民主的組織管理問題。即便在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公共空間話語民主，也需要網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和管理。民主需要組織，沒有組織的民主是混亂散漫的、無序的民意表達(dá)，這就意味著民主必須集中。民主的集中也依賴于有組織的匯總、歸類、分析和整理，民主的集中就是民主的組織化過程。民主的集中還包括領(lǐng)導(dǎo)者或權(quán)威對(duì)各種意見的分析判斷，總結(jié)歸納提煉成為一種集體統(tǒng)一的意志和主張。組織化集中的民主才是有序的、有效率的民主，否則就是無政府主義的所謂民主。

對(duì)民主進(jìn)行管理還需要規(guī)則和程序。組織化的民主管理依賴于程序民主，程序民主是一種民主的組織形式，是將民主活動(dòng)納入運(yùn)行的規(guī)則中。沒有民主的運(yùn)行管理規(guī)則，民主將無法有效實(shí)現(xiàn)。程序民主的組織化規(guī)則，將民主的方式確定下來，使民主具有了重要保障。在民主與組織的關(guān)系中，民主的組織形式是民主得以實(shí)現(xiàn)的重要方式。民主的組織形式和管理過程就是民主的運(yùn)作機(jī)制。

民主的組織方式是組織者為實(shí)現(xiàn)民主而策劃設(shè)計(jì)的一套規(guī)則體系。這套規(guī)則體系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人類民主政治進(jìn)程中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)和成果，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合國情和現(xiàn)實(shí)以及民眾的民主素質(zhì)，參與民主活動(dòng)成員的社會(huì)身份狀況，進(jìn)行比例配置。因?yàn)椋�世界上沒有絕對(duì)的民主，沒有所有人都可能參與到民主的組織活動(dòng)中的民主。因此，民主的組織方式對(duì)民主的有效實(shí)現(xiàn)至關(guān)緊要。沒有對(duì)民主的組織管理，沒有民主運(yùn)行的規(guī)則和程序，則無所謂民主的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，在此意義上可以說，沒有管理就沒有民主。

通常所說的管理民主是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使管理按組織成員的意愿辦事，照規(guī)章制度辦事，是組織管理的重要手段。在基層的民主政治建設(shè)中，我們強(qiáng)調(diào)管理民主，是管理者充分聽取民意，集中民眾智慧，通過組織成員自我做主，實(shí)現(xiàn)管理的目的。所謂管理民主和民主管理，都不是對(duì)民主進(jìn)行管理的含義，而是管理依照民主的要求，以民主的方法和手段來進(jìn)行。事實(shí)上，民主政治建設(shè)就是對(duì)民主進(jìn)行科學(xué)管理的過程。對(duì)民主進(jìn)行科學(xué)化管理，包括建立科學(xué)的民主制度，健全民主實(shí)施的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，規(guī)范民主程序，監(jiān)督民主過程等內(nèi)容，是維護(hù)公民民主權(quán)利，民主能以正常實(shí)施的重要保障。

二、民主的程序化管理

組織化的民主方式和程序，不是民主本身，只是民主實(shí)現(xiàn)的路徑和辦法，可以說是民主的代理儀式。民眾的民主意識(shí)、民主意愿表達(dá)，只有通過規(guī)則化的組織形式才能得以集中體現(xiàn)。將民主以組織的方式集中起來，并通過一系列的程序體現(xiàn)出來，這種組織方式成為民主的儀式。

民主的代理儀式有多種類型：個(gè)人類型的代表制，組織類型的會(huì)議制（合議制）以及二者結(jié)合的代表會(huì)議制，縱向?qū)哟蔚牡胤降街醒搿⒌貐^(qū)到國家的代表會(huì)議制。協(xié)商式的民主沒有代表會(huì)議制，就沒有民主協(xié)商的空間，也無所謂協(xié)商民主。自由主義的個(gè)人民主，只是爭(zhēng)取人人平等的民主權(quán)利，但是，沒有組織，沒有代理儀式的會(huì)議制，沒有組織集中，個(gè)人只是具有了平等的民主權(quán)利，卻沒有民主表達(dá)的組織儀式。所以，自由主義的所謂民主不是實(shí)質(zhì)意義上的民主。只有在科學(xué)管理的組織實(shí)施的民主程序中，實(shí)質(zhì)性的民主才是有意義的民主。在代表制的民主儀式中，代表就是民主的在場(chǎng)者，是按社會(huì)身份結(jié)構(gòu)和個(gè)人素質(zhì)要求由選民推選出來，能夠代表民意的個(gè)人。代表成為民主的象征者，也是民主的直接參與者。在會(huì)議制的民主儀式中，參加會(huì)議的代表成為一個(gè)組織群體的構(gòu)成者，民主的集體象征者。在民主管理的實(shí)際工作中，我們的民主代理儀式在社團(tuán)學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)人的選舉中，各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉以及各級(jí)黨的代表大會(huì)的選舉中，已形成了相應(yīng)的模式，具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某淌交瘍x式。

需要認(rèn)真分析的問題是會(huì)議制民主如何將代表個(gè)人的意志真實(shí)表達(dá)出來，并通過會(huì)議表決，將不同意見集中起來。民眾的意愿與執(zhí)政者、官員或管理者的意圖未必是一致的。民眾對(duì)于全局和整體未必是真正把握的，官員對(duì)于民意的掌握如果沒有深入的調(diào)查和了解也未必是符合實(shí)際的。二者間的差距成為民主與集中相互關(guān)系中最為神秘的環(huán)節(jié)。因此，民主的儀式化過程，可能被人們理解為綁架了民主，是假民主，沒有真實(shí)表達(dá)民意的偽民主。這一誤解的產(chǎn)生是十分自然的。原因首先就在于民眾的意愿與官員的意圖之間存在差異。其次，如果民主的程序儀式不是一種法定的規(guī)則，而是因人而異地可以進(jìn)行更改，乃至民主的集中過程本身就沒有真實(shí)的民意體現(xiàn)，沒有切實(shí)的民意內(nèi)容，加入或摻入了某些人的或特殊集團(tuán)、階層的利益考慮，那么假民主之名就是名副其實(shí)的，實(shí)質(zhì)性的民主就不能實(shí)現(xiàn)。

由此看來，對(duì)民主進(jìn)行規(guī)范化的管理十分必要。為了避免民眾的意愿與執(zhí)政者、官員或管理者的意圖出現(xiàn)較大差距，民主首先必須是公開的。民主的公開在于信息公開，以避免信息的不對(duì)稱產(chǎn)生誤導(dǎo)。信息公開實(shí)質(zhì)是利益和利益關(guān)系的一種權(quán)衡比較，是民主主體的知情權(quán)。沒有知情權(quán)的落實(shí)和保障，利益權(quán)衡一定出現(xiàn)傾斜偏差，民主一定是虛假的。其次，民主的程序必須是公正的，規(guī)則一旦確定并公之于眾就不可逆轉(zhuǎn)。如果程序儀式不能保證民主的真實(shí)性，則表明程序儀式出了問題，對(duì)程序儀式的公正性就必須進(jìn)行審視，對(duì)程序儀式的修正就是必須的。只有如此，民主的儀式與民主本身才是一致的。在民主的儀式與民主相一致的情況下，民主的程序儀式是必需的，不可或缺的，非此則無所謂民主。

民主需要管理，管理需要組織，沒有組織管理的民主，無法實(shí)現(xiàn)民主管理。民主的代理儀式就是對(duì)民主進(jìn)行管理的基本方式。沒有民主的管理，民主不成其為民主，同樣，沒有民主的管理，民主就不能實(shí)現(xiàn)。所謂民主的管理，在政治層面就是權(quán)利主體通過民主程序向權(quán)力主體表達(dá)意愿和意志并得以有效實(shí)施的活動(dòng)和過程。所謂管理民主，就是權(quán)力主體按照民意體現(xiàn)民眾意志而實(shí)施管理，服務(wù)人民。在社會(huì)層面，非政府組織和企業(yè)組織的民主管理與此相似，只是權(quán)力的政治含義有所不同而已。

三、民主代理儀式的意義

從政治的角度來看，民主作為由人民來統(tǒng)治的含義，賦予了人民民主權(quán)利，但從管理的角度來看，人人參與的統(tǒng)治是不可能的，否則，國家和政府就是一個(gè)歷史的虛構(gòu)，事實(shí)上國家和政府一直是真實(shí)存在的實(shí)體。因此，誰是民主的代表或代理機(jī)構(gòu)，并且是否以民主的方式來行使人民的民主權(quán)利，這才是民主的實(shí)質(zhì)。所謂以民主的方式來行使人民的民主權(quán)利，從管理最為重要的決策環(huán)節(jié)來看，民主是一種重要的決策手段。在決策活動(dòng)中，不可能有所有人參與其中的決策，切實(shí)可行的只有通過選舉或考察選拔任命的掌握了權(quán)力的代表或領(lǐng)導(dǎo)者來進(jìn)行決策。所謂決策民主也就是民主程序能以保證民主決策的民主。由此來看，民主代理儀式是民主代理組織與其民主程序的有機(jī)結(jié)合。國家和政府既是民主的代理機(jī)構(gòu)，也是民主程序和儀式的制定機(jī)構(gòu)。在人類發(fā)展的政治歷史中，已形成了不同的民主模式，無論何種民主模式，既是人類政治實(shí)踐的產(chǎn)物，也是對(duì)于民主進(jìn)行管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。無論何種民主模式，無不存在著代理的儀式和程序，否則，民主就不成其為一個(gè)活動(dòng)的過程。

將民主的代理組織和民主程序置于儀式化角度審視，其意義在于，一是實(shí)現(xiàn)了民主的表達(dá)功能，民意只有通過民主的代理組織和民主程序進(jìn)行規(guī)范管理，才能真正得以表達(dá)。歷史的教訓(xùn)告訴我們，大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論是沒有組織管理、無法無天的大民主。二是民主的象征性顯現(xiàn)出政治文明的進(jìn)程和水平，民主程序成為隆重的政治儀式，象征著政治文化特有的意義。三是民主具有了實(shí)現(xiàn)的方式。民主的代理組織和民主程序的儀式化是人民的民主權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要渠道，也是人民的民主權(quán)利得以保障的重要條件。

當(dāng)然，民主代理儀式的負(fù)面意義也是客觀存在的事實(shí)。首先就是民主的行政化問題。民主行政化是受官僚意志干預(yù)或影響從而偏離公眾意愿乃至遠(yuǎn)離公正的過程。民主在政治層面是制度化的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)民主政治的理念。民主在管理層面是規(guī)則化的組織系統(tǒng)，體現(xiàn)民主的運(yùn)行方式、規(guī)則和程序要求。民主制度化以及管理的規(guī)則化相互結(jié)合，難免出現(xiàn)民主的行政化。答案在于誰是民主行政化的主體？在政治和管理的理論中，政治是國家、政黨意志的體現(xiàn)，行政是政治意志的執(zhí)行。執(zhí)政者和民主的管理主體早已由公民委托而掌握了公共權(quán)力，在民主管理的場(chǎng)域中具有了政治權(quán)力手段并依此來對(duì)民主進(jìn)行管理。一旦執(zhí)政者的民主意識(shí)理念偏離民主本身，政治意志不能反映民意，民主的行政化就是必然的。民主方式的確定、規(guī)則的策劃設(shè)計(jì)，一旦體現(xiàn)了非民意的其他意圖，在組織框架中的民主，其真實(shí)有效性就值得質(zhì)疑。顯然，民主行政化的原因就在于民主必須經(jīng)過相應(yīng)的代理組織來進(jìn)行管理和操作。而具有這一代理組織資格的主體原本就不可能是民間和民眾本身。

其次是民主的腐敗問題。人們常說，民主是一個(gè)好東西。固然，民主在其本意上體現(xiàn)了人類民主政治的文明追求，但是，民主一當(dāng)被置于人民與統(tǒng)治者或執(zhí)政者、管理者之間，被置于權(quán)力和權(quán)利之間，就難以避免地存在利益糾葛和利益博弈，產(chǎn)生矛盾沖突和斗爭(zhēng)，甚至是你死我活的較量。歷史上的專制統(tǒng)治并不將民主看成是一個(gè)好東西。代表特殊階級(jí)或少部分人利益的統(tǒng)治的所謂民主，在大多數(shù)人看來，這個(gè)民主也不是一個(gè)好東西。即便是普選制的民主儀式，如果有了行政化的干預(yù)，有了特殊利益的影響，有了賄選，民主就成為一個(gè)腐敗的東西。

那么，誰能夠?qū)γ裰餍姓�化進(jìn)行監(jiān)督和約束，并避免民主成為腐敗的溫床？顯然，民主的代理組織不能是政治權(quán)力主體，應(yīng)當(dāng)是人民政治協(xié)商會(huì)議制度，人民政治協(xié)商會(huì)議應(yīng)當(dāng)是政治與行政的中介，是權(quán)力和權(quán)利的橋梁，對(duì)執(zhí)政黨的路線、方針和政策的確定，起著至關(guān)重要的作用，對(duì)執(zhí)政黨的路線、方針政策的貫徹落實(shí)也起著重要的監(jiān)督作用。人民政治協(xié)商會(huì)議是確保人民的民主權(quán)利、民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要制度設(shè)置，人民政治協(xié)商會(huì)議的程序設(shè)計(jì)則是民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)的技術(shù)保障，對(duì)于民主行政化進(jìn)行約束，使民主的管理和運(yùn)行不受長(zhǎng)官意志的干預(yù)具有重要的意義。

社會(huì)輿論是對(duì)民主行政化進(jìn)行監(jiān)督的重要力量。發(fā)揮社會(huì)輿論對(duì)民主行政化的監(jiān)督作用的前提條件是民主有序的輿論自由。輿論自由是民主實(shí)現(xiàn)的一種重要方式，通過對(duì)民主行政化的負(fù)面趨向予以曝光評(píng)判來引導(dǎo)民主的正確走向。但是，這種輿論自由是不被特殊利益集團(tuán)操縱的真正體現(xiàn)民意的輿論自由，是對(duì)民主負(fù)責(zé)的正確價(jià)值導(dǎo)向。否則，失去社會(huì)良心和正確價(jià)值導(dǎo)向的輿論自由，不僅不能促進(jìn)民主政治建設(shè)，反而成為社會(huì)混亂的幫兇。