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　　【—論文之論地方政策的決策模式】廣義而言,地方政策決策包括地方政策的制定過程和執(zhí)行過程;狹義而言,僅指地方政策的制定過程。本文是從狹義上來理解的。所謂地方政策的決策模式,是指地方政策制定的過程模型。下面我們將從不同的角度對地方政策過程模型做一個(gè)簡要分析,并在此基礎(chǔ)上提出地方政策決策的基本模式。

　　論地方政策的決策模式

　　過程模型一:“中央—地方”或“上級—下級”過程模型

　　我國的政權(quán)組織體系屬于中央集權(quán)制類型。其特點(diǎn)是國家的重大政策由中央統(tǒng)一制定,地方政策主要是具體落實(shí)中央的重大政策。當(dāng)然,這一過程本身也包括了地方政策制定的內(nèi)容,即依據(jù)中央政策并結(jié)合地方實(shí)際因地制宜地制定貫徹落實(shí)中央重大政策的具有地方特色的具體政策措施。因此,地方政策的制定過程也可以說是中央政策的具體落實(shí)過程。

　　但是,由于中國地大人多,經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡,各地情況各異,中央政策往往只是一些原則規(guī)定。地方政策的制定過程,既是對中央政策的具體落實(shí)過程,但又不能是中央政策的機(jī)械照搬。從制定過程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作為前提,它也可以看成地方政策制定過程的邏輯起點(diǎn)。這樣,地方政策制定的過程就表現(xiàn)為“中央政策(一般政策)—地方政策(特殊政策)”過程,這個(gè)過程也就是毛澤東所說的從一般到個(gè)別的過程。

　　由于地方政府本身就是一個(gè)層級節(jié)制體系,因此,實(shí)際的地方政策過程比上述過程模型要復(fù)雜得多,即在“中央政策—地方政策”這一過程中還存在很多中間環(huán)節(jié)。例如,對于縣級地方政策來說,其過程表現(xiàn)為:中央政策—省級政策—市級政策—縣級政策。因此,對縣級地方政策制定過程來說,不僅有一個(gè)“中央政策—地方政策”的關(guān)系問題,而且還有一個(gè)“上級地方政策—下級地方政策”的關(guān)系問題,我們簡稱上級政策與下級政策的關(guān)系。一般說來,從中央政策與地方政策或上級政策與下級政策的關(guān)系看,中央政策或上級政策具體化為地方政策或下級政策的過程是:

　　第一,中央政策一旦通過,便以文件的形式或通過大眾傳播媒介傳達(dá)到地方政府。在我國,中央的重大政策一般以文件的形式逐級向下傳達(dá)。先傳達(dá)到上一級地方政府,由再上一級地方政府傳達(dá)到下一級地方政府,依此類推。

　　第二,地方政府接到中央文件后,組織有關(guān)人員深入學(xué)習(xí),并開展調(diào)查研究。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,依據(jù)中央文件精神,制定適合本地實(shí)際情況的具體政策。

　　第三,上級地方政府制定的地方政策進(jìn)一步向下一級地方政府傳達(dá)。下一級地方政府不但深入學(xué)習(xí)中央政策,還必須領(lǐng)會上級地方政策的精神,并對本地情況進(jìn)行調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上,以中央政策為指導(dǎo),根據(jù)上級地方政策的具體要求和部署,結(jié)合本地實(shí)際情況因地制宜地制定具體的地方政策。

　　地方政策制定過程中的“中央政策—上級地方政策—下級地方政策”模型,是建立在中央集權(quán)制的國家政權(quán)組織體系基礎(chǔ)上的。因此,中央政策對地方政策的影響、制約程度取決于中央集權(quán)的程度。在過去中央高度集權(quán)時(shí),地方很少有自主權(quán),地方政策的制定過程往往只是一個(gè)照搬中央政策的過程,地方政策缺少應(yīng)有的相對獨(dú)立性和靈活性,全國各地出現(xiàn)了政策上一刀切的現(xiàn)象。由于我國地大人多,各地條件不同,中央政策對地方政策的影響和制約只能從一般意義上去理解,在具體措施上只能由各地方去確定。因此,我們不能把“中央政策—上級地方政策—下級地方政策”的過程模式簡單地理解為后者照搬前者的過程,而應(yīng)該看成一個(gè)內(nèi)容不斷具體化、措施不斷特殊化的過程。

　　另一方面,我們還應(yīng)看到,政策是一種利益機(jī)制,不同的政策反映了不同的利益關(guān)系。中央政策所反映的是全國的整體利益,而地方政策所反映的則是地方的局部利益。在社會主義條件下,整體利益與局部利益也存在矛盾。要解決好這個(gè)問題,就必須正確處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系問題。改革開放以前,我國曾就地方分權(quán)問題進(jìn)行過多次試驗(yàn),較大規(guī)模的一次是1958年的權(quán)力下放,但不久又將權(quán)力上收了。這也表明過去我們對中央政策與地方政策關(guān)系的處理還是處在不斷探索、完善之中。

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推行和深入,我國對政治體制、政策制定和執(zhí)行體系也進(jìn)行了一系列相應(yīng)改革,總的方向是中央向地方下放權(quán)力,即擴(kuò)大地方自主權(quán)。毫無疑問,這對于調(diào)動地方的積極性確實(shí)發(fā)揮了很大作用。但是,從目前的情況看,在中央向地方下放權(quán)力的過程中,又產(chǎn)生了一些新的問題,這就是政策失控,出現(xiàn)了所謂“打擦邊球”、“踩紅線”、“上有政策、下有對策”等一系列問題,必須引起我們的高度重視。

　　過程模型二:“民主—集中”過程模型

　　民主集中制是我黨重要的組織原則,也是我國政權(quán)建設(shè)和政策制定與執(zhí)行過程中的一項(xiàng)重要原則。在地方政策制定過程中,它不但具有一般意義,而且具有特殊意義。

　　關(guān)于民主集中制對政策過程的一般意義,毛澤東曾經(jīng)有過兩種解釋。一種解釋是把民主和集中看成同一政策過程的兩個(gè)階段,民主即是政策制定的階段,而集中則是指政策執(zhí)行的階段,并認(rèn)為這兩個(gè)階段是統(tǒng)一的,相互聯(lián)系的。另一種解釋是,認(rèn)為政策制定過程本身就包括了民主和集中兩個(gè)階段,是民主與集中的統(tǒng)一。所謂民主,就是首先要廣泛聽取各方面的意見;所謂集中,就是要在廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的政策。因此,政策過程的“民主—集中”過程模型就表現(xiàn)為先民主、后集中。我們理解的政策過程的民主集中制,絕大多數(shù)是從這個(gè)意義上而言的。

　　以上我們對“民主—集中”過程模型的討論,僅僅是從一般政策過程而言的。從地方政策過程看,“民主—集中”過程模型不僅包含了以上兩層含義,而且包含了第三層含義,即上級與下級的關(guān)系。在地方政策過程中,“民主—集中”模型在上級地方政府(直到中央政府)與下級地方政府的關(guān)系上,表現(xiàn)為“民主—集中—再民主—再集中”的關(guān)系。所謂“民主”,是指通過聽取本地方有關(guān)單位和成員(即下級)的意見,提出地方政策問題;所謂“集中”,是指在提出政策問題后,請示上級,在征得上級同意前提下將該問題列入政策議程;“再民主”則是指通過民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本級地方政府制定的政策報(bào)上級批準(zhǔn)或備案。地方政策制定過程中在上級與下級之間形成的這種幾上幾下的過程,也可簡略地稱之為“民主—集中”過程。

　　地方政策過程中的“民主—集中”過程模型較好地解決了政策過程中決策參與和決策統(tǒng)一的矛盾。決策參與和決策統(tǒng)一是一對相互聯(lián)系又相互沖突的矛盾。如何正確處理好這一矛盾,這不僅僅是一個(gè)理論問題,而且是一個(gè)如何正確地制定政策的實(shí)踐問題。如果把民主與集中對立起來,實(shí)際上也就是把決策參與和決策統(tǒng)一對立起來。多元決策論認(rèn)為,政策決策的民主性是指有無數(shù)的觀點(diǎn)、個(gè)人、團(tuán)體、思想和價(jià)值觀爭奪權(quán)力,即通過競爭而獲得影響和制定政策的權(quán)力。換句話說,在多元主義看來,沒有政治的多元化就沒有民主,政策過程中的民主與集中是截然對立的。這種觀點(diǎn)從政策過程來看,會遇到一個(gè)無法解決的矛盾,這就是政策統(tǒng)一問題。政策的統(tǒng)一只有通過集中來實(shí)現(xiàn),沒有集中如何實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一?在美國已經(jīng)有人認(rèn)識到這種絕對民主化的多元主義對國家的統(tǒng)一構(gòu)成了威脅。與此相反,精英決策論認(rèn)為政策是由一些為數(shù)不多的掌權(quán)人物作出的。這種觀點(diǎn)更多地傾向于政策制定過程的集中性。但是,它的中心命題是制定政策的并不是群眾,政策并不反映群眾的利益和要求。這樣在事實(shí)上排除了政策過程的民主性,同樣是不可取的。

　　“民主—集中”過程模型是對我國政策制定過程的真實(shí)描述,在我國地方政策制定過程中,正如我們在前面已分析過的那樣,這一過程模型得到了廣泛的運(yùn)用。因此,在地方政策制定過程中,只要真正地堅(jiān)持了民主集中制原則,按照“民主—集中”過程模型進(jìn)行決策,就能夠做到?jīng)Q策過程的民主化,又能夠保持政策的統(tǒng)一性。
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